0345 531669 / 06 51967187|info@aanz.org

(cliënten)participatie vraagt om een ruimere context

//(cliënten)participatie vraagt om een ruimere context

Door Catrinus Egas

November 2002, maar nog even actueel

Er is nog weinig visie op cliëntenparticipatie ontwikkeld. Het is vrijwel niet gefaciliteerd en blijft vooralsnog hangen in een ritueel overleg met marginaal commentaar van cliënten op het beleid en de uitvoering. De ontwikkeling is erg afhankelijk van enkele sterke cliënten aan de ene kant en enkele goedwillende functionarissen aan de andere kant; een afhankelijkheid die fnuikend is gelet op de voortdurende personeelswisseling en de druk op cliënten om weer aan de (betaalde) slag te gaan. Ook cliëntenorganisaties zijn vooral gericht op de formele zetelverdeling en het overleg over de formele spelregels. Ziedaar de wat sombere balans die kan worden opgemaakt bij bestudering van de huidige praktijk. Critici vragen zich zelfs af wie er nu eigenlijk belang heeft bij cliëntenparticipatie. Conclusies worden getrokken dat uitkeringsgerechtigden dat belang niet hebben. Zij zouden zich er beter van af kunnen wenden om zich met des te meer nadruk te richten op hun oude stiel: belangenbehartiging. Dergelijke conclusies zijn echter wel erg kort door de bocht. Een nadere beschouwing is daarom noodzakelijk.

Heldere medezeggenschapsrelaties zijn van belang

Veel gemeenten kiezen gemakshalve, uit overweging van efficiëntie, of vanwege samenhang in beleid, voor het inrichten van een overlegplatform op een zeer breed terrein met betrokkenheid van diverse cliënten c.q. burgers en van maatschappelijke organisaties. Hoewel de overheid moet worden aangesproken op integraliteit van beleid, en cliënten c.q. burgers er belang bij hebben om dit in onderling overleg en afstemming te brengen, komt een dergelijke benadering de helderheid niet ten goede. Het zal dan slechts een algemene klankbord- of adviesfunctie kunnen krijgen. Er kunnen dan geen zaken worden gedaan. Het is daarom van belang om verantwoordelijkheden helder houden. Wie is waarop aanspreekbaar? Met wie heeft het zin om wat te bespreken? Kan er zaken worden gedaan en vanuit welke relatie? Dat zijn vragen die steeds aan de orde moeten worden gesteld. Op basis daarvan zullen medezeggenschapsrelaties moeten worden ingericht. Als dat niet gebeurt zal van aantoonbare invloed op beleid en uitvoering geen sprake zijn en dan keert het zich tegen de cliënten en burgers.

Ook specifiek binnen de sociale zekerheid zal het inrichten van cliëntenparticipatie steeds ingewikkelder worden aangezien een sociale dienst (of andere uitvoerder) elders dienstverlening (publiek of privaat) zal inkopen. De verantwoordelijke dienst blijft als inkoper op de kwaliteit van de dienstverlening aanspreekbaar. De vraag is of cliënten(organisaties) die aansprakelijkheid ook weten te effectueren. Soms kan een multi-partite overleg, samen met inkoper en externe dienstverleners, van belang zijn voor cliënten. Het is zelfs goed mogelijk in de vorm van gezamenlijke convenanten afspraken en verantwoordelijkheden helder vast te leggen. Binnen die verhouding kunnen cliënten(organisaties) in de sfeer van cliëntenparticipatie een volwaardige en zelfs een contractpartij worden.

De cliënt als object of als subject

Critici wijzen er terecht op dat de cliënt in de sociale zekerheid object van dienstverlening is en in een bijna volstrekte afhankelijkheidsrelatie verkeert. Men voert tegen die achtergrond de stelling aan dat een wettelijk recht op cliëntenparticipatie deze afhankelijkheidsrelatie dient op te heffen. Die stelling kunnen wij echter niet delen. Een wet op de medezeggenschap sociale zekerheid kan slechts binnen de gegeven verhoudingen richtlijnen, rechten en plichten vastleggen voor het inrichten van de medezeggenschap. Dat daarbinnen de verhouding tussen uitvoerder en cliënten, middels rechten- en plichtenverdeling, wordt veranderd ten gunste van cliënten, staat wel vast. Daarmee verandert de positie van de cliënt op individueel niveau echter niet. Hij of zij is ook dan nog steeds object van dienstverlening en nog steeds geen contractpartij met keuze- en onderhandelingsvrijheid.

Wat dat betreft wijkt zijn positie niet wezenlijk af van zijn positie als burger in algemene zin. Ook de burger heeft immers maar een mager contract met de overheid middels de vierjaarlijkse verkiezingen. De burger is toch vooral object van beleid en dat verklaart ook gemakkelijk de vaak regenteske, paternalistische of anderszins neerbuigende houding van overheden jegens burgers (wij weten beter dan u wat goed voor u is!). Dat fenomeen is zeer herkenbaar als we dat vertalen naar de wereld van de sociale zekerheid. Cliënten(organisaties) klagen luid en duidelijk over die houding bij uitvoeringsorganisaties.

We zullen een helder onderscheid moeten aanhouden tussen de cliënt als object of als subject. Cliëntenparticipatie zal de cliënt niet van object tot subject maken en dat doel moeten we daar ook niet aan verbinden. Dat neemt niet weg dat het versterken van de cliënt als handelend subject moet worden nagestreefd. Deze houding (van zelfbewustzijn) wordt al jaren nagestreefd door uitkeringsgerechtigdenorganisaties onder de slogan ‘van slachtoffer tot onderhandelaar’. Daaraan zal echter ook materieel uitdrukking moeten worden gegeven. Daarover verderop meer.

Verantwoordingsverhoudingen

In de sfeer van de relatie overheid en burgers wordt in Nederland met name door de stichting Rekenschap gepleit voor het invoeren van, wat in Engeland al wordt toegepast, de zogenaamde ‘citizens charter’. Dit betreft een overeenkomst, die de overheid sluit met burgers, en waarin wordt aangegeven welke plannen zullen worden uitgevoerd en waarop de overheid door burgers is aan te spreken. Overeenkomstig kan worden bedacht dat die houding ook bij uitvoeringsorganisaties in de sociale zekerheid wordt ingevoerd. Het zou de dienstverlenende relatie van de uitvoerder met de cliënten benadrukken en de uitvoerder er toe aanzetten aan zijn cliënten rekenschap af te leggen. Huidige (in ontwikkeling zijnde) vormen van zogenaamde kwaliteitsborgen gaan al in die richting. Het is echter ook goed denkbaar een dergelijke verplichting op te nemen in de wettelijke sfeer met betrekking tot cliëntenparticipatie. Het geeft aan dat een cultuuromslag en een wijziging in de verantwoordingsverhoudingen (niet te verwarren met de verantwoordelijkheidsverhoudingen) een belangrijke bijdrage kan leveren aan de invulling van cliëntenparticipatie. Nu zijn het de cliënten die verantwoording moeten afleggen bij de uitvoerder op straffe van strenge sancties (wet Boeten en Maatregelen). Het zou goed zijn daar een verantwoordingsplicht voor de uitvoerder tegenover te zetten. Dat maakt partijen, althans in deze verhouding, meer gelijkwaardig.

Cliëntenparticipatie in een ruimere context

Cliëntenparticipatie in een geïsoleerde vorm en praktijk zal nooit de betekenis kunnen krijgen die cliënten (en vele anderen) er aan willen geven. Het verwordt dan gemakkelijk tot een ritueel of het wordt ingepast in het proces van kwaliteitsmanagement van de uitvoeringsorganisatie. Cliëntenparticipatie zal pas perspectief krijgen als het wordt geplaatst in een ruimere context van modernisering van de samenleving in het algemeen en van de sociale zekerheid in het bijzonder. De overheid verwacht steeds meer van de burger. Het beleid wordt voor een belangrijk deel steeds dichter bij de burger gebracht door decentralisatie en een zwaarder accent op lokaal beleid. Het politieke debat, toch al niet populair in ons poldermodel, maakt steeds meer plaats voor het zoeken naar consensus en vooral draagvlak voor het beleid. De traditionele democratische, maar vaak geïsoleerde, besluitvormingsprocessen via parlement en gemeenteraad voldoen kennelijk niet meer. Men beschouwt ze als ontoereikend. Naast meer eigen verantwoordelijkheid streeft men ook naar meer betrokkenheid van de burgers bij het beleid. Daar is veel voor te zeggen, maar het vraagt om een materiële uitdrukking van veranderde verhoudingen. Vriendelijk overleg en een moreel appèl op de burger volstaan dan niet. Een wettelijk recht op referenda en het eerder genoemde citizens charter kunnen daaraan wel een bijdrage leveren.

Modernisering van de relatie tussen cliënt en verstrekker

Modernisering vraagt dus om andere materiële verhoudingen. En dat geldt evenzeer binnen de sociale zekerheid, om te beginnen de verhouding tussen de verzekeraar (en diens vertegenwoordiger de uitvoerder) en de verzekerde, de cliënt. De sociale zekerheid betreft (een stelsel van) verzekeringen, die voor een groot deel nog steeds berusten op een publieke waarborg. Hoewel bij enkele uitkeringen, zoals de bijstand, sprake is van voorzieningen, moeten deze ook worden opgevat als een verzekering met dekking voor het grootst mogelijke collectief: de gehele bevolking. Het stadium van “dank je wel, vadertje Drees” hebben we nu zo langzamerhand wel achter ons gelaten. De meeste burgers zullen in voorkomende gevallen een beroep op een uitkering doen vanuit een gevoel van recht. De cliënt heeft volgens de wet (polis) contractueel een claimrecht. Tegenover het recht om een claim in te dienen staat de noodzaak voor de verstrekker om de claim te beoordelen op basis van de wettelijke (polis)voorwaarden. Daarbij moeten de claimgronden, die de cliënt aandraagt, aan een beschouwing worden onderworpen. Tot zover is de verhouding tussen verstrekker en de cliënt nog redelijk helder. Beiden kunnen zich immers op een contract beroepen.

Toch moet hier een kanttekening worden geplaatst. In een aantal gevallen hebben we de polis zo ingewikkeld gemaakt dat de contractanten, zowel de verstrekker als de verzekerde, niet goed weten waar ze aan toe zijn. Dat is in hoge mate het geval bij de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. De verstrekker heeft iets te bieden, maar weet nog niet of hij wel tot verstrekking mag overgaan. De verzekerde wil iets, maar moet nog maar zien of hij wat krijgt. Dat levert een afhankelijkheidsverhouding op. Het gevoel van afhankelijkheid stapelt zich aan de kant van de cliënt in veel gevallen ook nog eens op een toch al uiterst onzekere en wankele persoonlijke omstandigheid. Dit doet veel afbreuk aan de heldere verhouding en is daarom ongewenst.

In enkele nog ingewikkelder polissen, zoals de bijstand en de bijzondere bijstand, wordt de verstrekker genoodzaakt bij de claimbeoordeling diep in het privé-sfeer van de cliënt binnen te dringen. Dit beperkt zich overigens niet tot de eerste claimbeoordeling. In veel gevallen vindt bij voortduring controle op de rechtmatigheid plaats en daarmee is de verstrekker als het ware permanent aanwezig in de huiskamer en de slaapkamer. Hier is van een heldere en gelijkwaardige verhouding geen sprake meer. Het is een permanente staat van afhankelijkheid waar het de cliënt betreft. Het marginaliseert hem van rechthebbende burger tot potentiële fraudeur, zeg maar crimineel, die zelfs in zijn persoonlijke levenssfeer veel rechten moet inleveren. Daar komt nog bij dat de bewijslast in veel gevallen bij de cliënt wordt neergelegd onder dreiging van een zwaar sanctieregime. Dit is uiterst onverkwikkelijk. Zo beschouwd heeft het een hoog feodaal karakter en dat past niet in een moderne samenleving waar we ons zo graag op laten voorstaan.

Reïntegratie: van voorwaarde naar recht

De sociale zekerheid beperkt zich vandaag de dag niet meer tot het verstrekken van uitkeringen. Reïntegratieactiviteiten nemen een steeds prominenter plaats in. Hier is echter geen sprake van een recht maar van een plicht aan de kant van de cliënt. Het is in de wettelijke polis opgenomen als een voorwaarde voor het verkrijgen van een uitkering. Wettelijke polissen worden bovendien steeds sterker met deze voorwaarden ingekleurd (bijstandsmoeders, oudere werklozen). Dat levert veel (politieke) strijd op over de redelijkheid van de polissen op dit punt en dat is terecht aangezien de verzekerde niet kan overstappen naar een andere aanbieder met een betere polis. Veel verzekerden (vooral bijstandsmoeders) voelen zich hierbij onheus bejegend en onmachtig en dat draagt niet bij aan een goede verstandhouding met de verstrekker. Voor de verhouding tussen de cliënt en de verstrekker ontstaat echter pas echt een probleem als deze laatste zich in hoge mate gaat bemoeien met het reïntegratieproces. Nog afgezien van het feit dat beide partijen niet gewend zijn op deze wijze met elkaar om te gaan, gaat het om een intensief, en in veel gevallen zeer langdurig proces met veel subjectieve elementen. Hoewel men streeft naar objectiviteit en rechtsgelijkheid met het introduceren van instrumenten als de ‘Kansmeter’ en de ‘Kwalificerende intake’, gaat het per definitie om het subject (de cliënt) en kan ook het reïntegratieperspectief maar in zeer beperkte mate aan objectieve maatstaven worden afgemeten. Omdat reïntegratie in de polis is opgenomen als een voorwaarde en een plicht van de cliënt en de verstrekker gehouden is het gedrag van de cliënt hierin (streng) te sanctioneren, ontstaat in vergaande mate een afhankelijkheidsrelatie. De cliënt heeft daarin maar zeer beperkte mogelijkheden van verweer middels bezwaar en beroep. Hier komt bovendien nog een element van de oude verzorgingsstaat om de hoek kijken: “laat het maar aan ons over om te bepalen welk reïntegratietraject het beste voor u is; wij weten dat immers beter dan u!” Deze verhouding past natuurlijk niet in een modern zekerheidsstelsel. Het ligt meer voor de hand om reïntegratie in de polis op te nemen als een recht. De cliënt kan dan een claim indienen bij de verstrekker om middelen en diensten te krijgen die kunnen bijdragen aan zijn reïntegratie. De claim kan dan worden onderbouwd met een reïntegratieplan dat de cliënt zelf opstelt, uiteraard met de mogelijkheid daarbij hulp van onafhankelijke deskundigen te krijgen. De verstrekker beperkt zich dan tot de rol van verstrekker. Hoe beter de cliënt zijn claim weet te onderbouwen hoe zwaarder vervolgens de bewijslast bij de verstrekker wordt neergelegd. Op deze wijze blijven de rollen helder en ontstaat een meer gelijkwaardige verhouding.

De praktijk is harder dan de leer

Cliëntenparticipatie in de vorm van cliëntenraden appelleert vooral aan ‘vergadertijgers’. Het weerspiegelt een cultuur waarin veel cliënten zich niet thuis voelen. Veel cliënten hebben het idee dat het ze ‘boven de pet’ zal gaan. Veel cliënten voelen zich toch al onzeker tegenover de uitvoerder en zijn bang om via deelname aan een cliëntenraad hun nek uit te steken.

Sommige critici voegen daar nog een argument van andere aard aan toe. Naar hun stelling hebben cliënten over het algemeen geen zicht op het uitvoeringsbeleid en kunnen zij niet abstraheren van hun eigen ervaringen. Dat levert vooral ‘ongeschoolde meningen’ op, zo is hun conclusie. Zowel uitvoerders als cliëntenorganisaties zitten daar niet op te wachten. Zij hebben belang bij participatie op inhoudelijk beleidsniveau en vinden participatie op individueel cliëntniveau alleen maar lastig en van weinig waarde.

Hebben cliëntenorganisaties en uitvoerders er dan belang bij? Ook dat is maar de vraag, zo luidt de argumentatie. De zakelijke belangen van deze partijen lopen vaak uiteen en dat wordt met cliëntenparticipatie niet opgelost. Cliëntenorganisaties hebben geen positie om invloed af te dwingen en uitvoerders hebben de vrijheid om adviezen, die ze niet welgevallig zijn, naast zich neer te leggen.

Praktijk vormen naar noodzaak en mogelijkheden.

Cliëntenparticipatie zoals dat begrip over het algemeen wordt gehanteerd, richt zich op beleidsniveau. Het gaat om de uitvoering in algemene zin en het beleid dat de uitvoerder daaraan ten grondslag legt (uiteraard binnen de gegeven wettelijke opdracht). Hoewel het waardevol is als uitvoerders ervaringen en opvattingen van individuele cliënten vernemen, biedt dat niet onmiddellijk houvast voor de algemene uitvoeringspraktijk. Daarvoor is eerst een vertaalslag en een weging van deze signalen nodig. Een telefoontje van een verontwaardigde cliënt, die zijn hart wil luchten over een bijzonder onbeschofte bejegening, is uiterst waardevol als signaal. Het geeft een indicatie, maar daarmee is nog niet duidelijk of de uitvoering anders moet worden ingericht. Het signaal moet nog worden gewogen aan de hand van nader onderzoek of in relatie tot andere signalen. Daarbij kunnen cliënten een belangrijke rol spelen. De waarde van de cliënteninbreng zit niet in hoog intellectuele exercities of bijzondere vaktechnische of wetstechnische adviezen. De waarde zit vooral in het vermogen om onderwerpen vanuit cliëntenperspectief te beschouwen en daarover, op basis van gecollectiveerde en geanalyseerde cliëntervaringen, adviezen te formuleren. Daarover zal met de uitvoerder moeten worden gecommuniceerd, bijvoorbeeld via een formeel overleg zoals een cliëntenraad. Cliëntenraden behoren dus geen doorgeefluik te zijn van ongerichte en onbewerkte signalen. Cliëntenraden of cliëntenorganisaties zowel als uitvoerders zullen zich echter in belangrijke mate moeten baseren op ervaringen van individuele cliënten. Dat weerspiegelt hoe de uitvoeringspraktijk aankomt en uitpakt. Cijfers kunnen daarbij behulpzaam zijn. Waar het hier echter vooral om gaat is ‘het verhaal achter de feiten’.

Cliëntenperspectief en kwaliteitsnormering

Deze benadering ontlast cliëntenvertegenwoordigers in belangrijke mate van de plicht om voortdurend zelf onderzoek te doen naar de ervaringen van cliënten. Hun voornaamste taak ligt immers in de verzorging van het cliëntenperspectief, in de analyse en interpretatie van signalen, beleidsvoornemens en andere gegevens vanuit dat perspectief, en in het vermogen om daarover met de uitvoerder te communiceren. Hoewel het de voorkeur verdient dat cliëntenvertegenwoordigers ook zelf signalen en ervaringen verzamelen, is het heel goed mogelijk dat zij dit laten verzorgen. Ten aanzien van de wijze waarop dat gebeurt zullen zij echter een belangrijke inbreng moeten hebben. Op deze wijze kan het bezwaar dat cliënten niet of nauwelijks georganiseerd zijn, worden ondervangen. Daarmee wil ik niet de indruk wekken dat organisatievorming onnodig zou zijn. Om te beginnen kunnen cliëntenorganisaties ook veel flexibeler vormen aannemen dan de traditionele stichtingen, comités en verenigingen. Voorts kunnen cliëntenvertegenwoordigers, waar organisatievorming (nog) niet van de grond is gekomen, zich laten ondersteunen door cliëntenorganisaties elders of door te opereren vanuit een netwerk van cliëntenvertegenwoordigingen.

Een tweede overweging die tot een dergelijke benadering aanleiding geeft is dat het cliëntenperspectief niet alleen in het overleg moet worden verwoord maar dat het ook moet worden vertaald in kwaliteitscriteria. Op basis van die criteria kunnen het beleid en de uitvoering worden getoetst. Dit kan nog worden aangevuld door op basis van diezelfde criteria afspraken te maken (een ‘client charter’) met de beleids- en uitvoeringskaders over de kwaliteit van de te leveren diensten in een komende periode. Het spreekt voor zich dat daarover achteraf ook weer verantwoording wordt afgelegd.

Het ligt niet voor de hand om deze criteria door een cliëntenraad te laten ontwikkelen; dat is een zaak voor de cliëntenbeweging als geheel. Met betrekking tot de reïntegratiedienstverlening is hiermee reeds een begin gemaakt.

Een derde overweging is het feit dat de kwaliteitsbeoordeling voor een belangrijk deel relatief is. Het beleid van de gemeente X en de uitvoering ter plaatse kunnen op zichzelf worden beoordeeld, maar vergelijking met andere gemeenten levert een geheel andere dimensie op. Om die reden is het niet alleen van belang dat uitvoeringsorganisaties aan ‘benchmarking’ doen maar dat ook cliëntenraden opereren vanuit een netwerk van cliëntenraden c.q. cliëntenorganisaties. Vanuit een dergelijke setting kunnen ervaringen en gegevens worden uitgewisseld en vergeleken en kan eventueel een gemeenschappelijke opdracht worden verstrekt om een vergelijkend onderzoek uit te voeren.

Een ‘client charter’, een overeenkomst tussen de verstrekker en cliënten over de kwaliteit van het te voeren beleid en de te leveren diensten, maar ook een vergelijkend onderzoek kunnen op individueel niveau veel betekenis hebben voor cliënten. De individuele cliënt kan op basis van de overeenkomst de uitvoerder aanspreken of laten aanspreken en kan op basis van vergelijkend onderzoek waar mogelijk zelf keuzes maken met betrekking tot de dienstverlening (dit geldt met name de reïntegratiedienstverlening). Op deze wijze wordt de cliënt in zijn individuele positie versterkt en emancipeert hij als het ware in zijn relatie met de verstrekker.

Bovenstaand artikel is een verkorte versie van het artikel dat verscheen in het maandblad Sociaal Bestek, november 2002

By | 2017-06-22T06:42:13+00:00 maart 3rd, 2015|Geen categorie|0 Comments

About the Author: